‘Bestuurders zijn de dragers van verandering’

In december 2020 verscheen het rapport Stelsel in groei, opgesteld door onderzoeksbureau Andersson Elffers Felix in opdracht van de Vereniging Nederlandse Gemeenten en de ministeries van VWS, BZK, Financiën en JenV. Eén van de conclusies: preventie en vroegsignalering hebben een kostenopdrijvend effect. Als een kleine schokgolf ging deze conclusie door de beleidswereld van onderwijs en jeugd. Niemand had dit verwacht, omdat het indruist tegen ieders intuïtie dat inzetten op preventie verstandig en effectief is. En wie het rapport goed leest, niet alleen de conclusies, ziet dat de onderzoekers juist ook pleiten voor preventie, omdat een preventieve aanpak wel degelijk een positief effect kan hebben, ook financieel, al is het dan vaak in andere wettelijke kaders dan waarin de kosten worden gemaakt.

Wie het rapport beslist goed las, was Tom van Yperen, orthopedagoog, bijzonder hoogleraar Monitoring en innovatie Zorg voor jeugd (RUG) en expert kwaliteit jeugdstelsel bij het Nederlands Jeugdinstituut (NJi). In een blog op Zorg & Sociaalweb schreef hij: ‘De conclusie van AEF geldt alleen onder heel specifieke condities. (…) Verschillende studies laten zien dat preventie wel degelijk rendeert, óók als het gaat om besparingen op jeugdzorg.’

René Peeters, bestuurlijk ambassadeur Mét Andere Ogen, auteur van het gelijknamige rapport van eind 2018, oud-wethouder onderwijs en jeugd in Almere, oud-schoolbestuurder in Amsterdam, las de blog van Van Yperen én het AEF-rapport en nodigde Van Yperen uit voor een tweegesprek.

Preventie werkt wél

Er is gekeken door een rietje, stellen Peeters en Van Yperen om te beginnen vast. De wereld van de jeugdzorg is veel groter dan waar het AEF-rapport zich op concentreert. Dat ligt deels aan de formulering van de opdracht: ‘of er structureel extra middelen nodig zijn om de Jeugdwet doelmatig en doeltreffend uit te voeren, en welke maatregelen er genomen kunnen worden om de kosten te verminderen.’ Dat is een strikt financiële opdracht, en ook nog beperkt tot de postzegel van de jeugdzorg. Gemeenten hebben echter de verantwoordelijkheid voor een veel breder pakket aan wettelijke taken. Door deze als een geheel te beschouwen kunnen preventieve acties wel degelijk ook een kostenbesparend effect hebben. Voor de goede lezer staat dat ook wel in het rapport, maar je moet er een beetje naar zoeken.

Een bewezen effectief voorbeeld van preventief beleid zijn opvoedcursussen en trainingen die gemeenten aanbieden aan ouders en leerkrachten die moeite hebben met het – vaak normale – lastige gedrag van kinderen. Met deze cursussen leren zij het gedrag in goede banen te leiden, waardoor een beroep op kostbaarder vormen van jeugdhulp kan worden beperkt. Een ander voorbeeld, die ook in het AEF-rapport wordt genoemd, is de intensievere samenwerking tussen onderwijs en jeugdzorg die steeds meer van de grond komt; hierdoor neemt de expertise binnen het onderwijs toe en kan vanuit een gedeelde visie eerder en beter hulp worden geboden aan kinderen die dit nodig hebben.

‘Een van de adviezen van Met Andere Ogen is om te komen tot een lokale of regionale jeugdwet waarin een gezamenlijke visie wordt geformuleerd waar iedereen die werkt binnen onderwijs en jeugd zich achter kan scharen’, zegt René Peeters. ‘Alle stralen van de zon richten zich dan op één brandpunt, met de gemeente als verbindende regisseur tussen alle domeinen. Het AEF-rapport heeft hier te weinig oog voor door zich alleen te concentreren op de financiën, en alleen op de jeugdzorg.’

De kracht van het sociale netwerk

Dat er een probleem is met de betaalbaarheid van de jeugdzorg – het AEF-rapport becijfert een structureel tekort van 1,3 tot 1,5 miljard euro per jaar – daar zijn Peeters en Van Yperen het wel mee eens. Alleen: meer geld is niet meteen de oplossing. Wat een belangrijke manier is om het beroep op de jeugdzorg te verkleinen is door de pedagogische basis rond het kind centraal te stellen. Niet meer: dit kind heeft een probleem en waar kan ik hulp inhuren om het probleem op te lossen? Maar: hoe kunnen we met elkaar de pedagogische omgeving van het kind zo versterken dat er minder (kostbare en misschien niet altijd even effectieve) hulp nodig is?

Daarmee hebben we misschien wel de belangrijkste factor te pakken bij de verklaring én mogelijke oplossing voor het almaar stijgende beroep op de jeugdhulp: de maatschappelijke context, de kracht (of zwakte) van het sociale netwerk. ‘In een hechte gemeenschap is het normaal dat mensen voor elkaar zorgen”, zegt Peeters. “Zo is Urk is de gemeente met het laagste beroep op jeugdhulp in Nederland. Daarnaast vangen Urkse gezinnen nog weeskinderen op uit Almere.’

Zijn we misschien te ver doorgeschoten in onze liberale samenleving waarin we ons niet met elkaar willen bemoeien en we het opvoeden van kinderen vooral als een privéproject van ouders zien? Van Yperen ziet in onderzoek dat volwassenen best willen bijdragen aan de opvoeding van andermans kinderen. Hij pleit in ieder geval voor een veel bredere en meer gedeelde verantwoordelijkheid voor de opvoeding: ‘Kinderen zitten een groot deel van de dag op school en hebben daarnaast ook allerlei buitenschoolse activiteiten. Met elkaar zijn we verantwoordelijk voor hun opvoeding: ‘it takes village to raise a child’. Gemeenten hebben hierin een taak. Preventie is een kerntaak van gemeenten: helpen bij het succesvol opgroeien van kinderen, samen met iedereen die daar een rol in speelt. Dat staat al in rapporten van tientallen jaren geleden, maar we zijn het wat uit het oog verloren. Kinderen, pubers, jongvolwassenen, ze willen gezien worden en serieus worden genomen. Ook de supermarkt in de buurt die baantjes geeft aan de lokale jeugd speelt hierin een essentiële rol.’

De gemeente als regisseur

Gemeenten zijn de meest logische partij om de regierol op zich te nemen bij het komen tot een integraal jeugdbeleid, allereerst bij de ontwikkeling van een gezamenlijke visie, een ‘regionale jeugdgrondwet’ zoals René Peeters het noemt. De gemeente kan hierin het beste de leiding nemen. Maar alleen als leider die eropuit is allianties te smeden, een netwerk te bouwen, andere partijen hun successen te gunnen, vanuit een waardering voor ieders rol in het geheel.

‘De ingrediënten voor een succesvol integraal beleid zijn helderheid over de belangrijke vraagstukken rondom opgroeien en opvoeden, afspraken over de inzet van effectieve activiteiten, transparantie over resultaten, leren van elkaar en gebruik maken van elkaars kennis en kunde”, zegt Tom van Yperen. “Dat geldt op ieder niveau, zeker niet alleen voor het niveau van de uitvoering, en moet dus ook consequenties hebben voor bijvoorbeeld de werving en selectie van leidinggevenden. Juist op dat niveau moet een cultuuromslag plaatsvinden. Bestuurders zijn de dragers van verandering, zij creëren de randvoorwaarden waaronder echt lerende organisaties kunnen ontstaan.’

Opnieuw een systeemverandering is niet nodig. Wel is het misschien tijd ‘om een paar schroefjes en moertjes aan te draaien’, zoals Peeters het omschrijft. Wat verder nodig is, is een verandering van blik: van meetbare resultaten naar het kind centraal. In het onderwijs betekent dat: van toetsdruk naar ontwikkelkansen, met de leervragen van het kind als uitgangspunt. De politiek kan daarin de leiding nemen door te zeggen: wij kiezen voor een integraal en inclusief jeugdbeleid, waarin alles met alles samenhangt, en waarbinnen plaats is voor ieder kind. Dát is preventie. En het is nog kostenbesparend ook.